Suite au rapport sénatorial pointant les difficultés d’application des objectifs du ZAN (zéro artificialisation nette), une proposition de loi vise à faciliter leur mise en oeuvre. Devant être examiné fin février, le texte déposé par plusieurs sénateurs veut réformer et assouplir le dispositif, tant décrié par les élus locaux. Le gouvernement s’est dit « ouvert » sur la démarche. Saluant l’initiative sénatoriale et dans une démarche concertée avec elle, l’AMF a rendu publiques vingt propositions pour surmonter les difficultés du ZAN, dont certaines sont identiques. Elles se destinent à mesurer l’artificialisation des sols, à planifier la mise en œuvre du ZAN ou à l’articuler avec les autres objectifs de politiques publiques.

Fortes inquiétudes des élus locaux

Une semaine après la remise du rapport de la mission conjointe sénatoriale de contrôle sur le ZAN, transpartisane, une proposition de loi a été déposée, le 14 décembre (https://www.senat.fr/leg/ppl22-205.html), par seize sénateurs. Présentée par Valérie Létard (UC) et Jean-Baptiste Clément (LR), présidente et rapporteur de la mission sénatoriale, elle comporte 25 mesures pour faciliter la mise en œuvre des objectifs du ZAN qui souffre de « nombreuses difficultés ».

« Il constitue probablement la plus grande préoccupation des élus locaux en ce moment », insiste le sénateur (LR) du Vaucluse Jean-Baptiste Blanc. Dans le même esprit, Françoise Gatel, présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, rappelle que « les élus locaux expriment depuis plusieurs mois de profondes inquiétudes face aux conditions fixées pour la mise en œuvre du ZAN : parfois contradictoires et inadaptées, elles présentent des risques juridiques et de spéculation foncière qui fragilisent l’accès au logement mais aussi les communes rurales et littorales ».

Besoin d’une démarche ascendante

« Notre travail n’est pas une manœuvre pour se soustraire à la loi « Climat » mais bien au contraire à donner les moyens et le temps aux élus locaux pour réussir la transition écologique dans les territoires », précise Jean-Baptiste Blanc. Pointant « une démarche descendante de la part de l’Etat comme de la région, avec un Sraddet devenant contraignant avec le fascicule réglementaire, pour imposer de manière uniforme sur tous les territoires l’objectif de réduction de 50% des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix ans à venir, nous avons proposé au contraire une démarche ascendante en prenant en compte les efforts de sobriété foncière des élus locaux et de vingt ans de modification de leurs documents d’urbanisme pour être grenellisés ». Il défend donc un changement de méthode pour qu’il n’y ait pas de « perdants du ZAN ».

Le gouvernement lui-même a admis le besoin d’évolution du cadre juridique du ZAN. Christophe Béchu, le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, a affirmé au Sénat attendre la proposition de loi « pour amender le dispositif dans un esprit d’ouverture ».

Une gouvernance partagée

Très détaillée autour de treize articles, la proposition de loi vise à apporter « souplesse, pragmatisme et efficacité » à l’application du ZAN, soulignent les sénateurs. En précisant qu’elle ne remet pas en cause ses grands objectifs (réduction de 50% de l’artificialisation en 2031 et atteinte du ZAN en 2050), ni son application à l’ensemble du territoire et des politiques publiques. « Le ZAN répond à une urgence climatique et environnementale incontestable, qui doit engager l’ensemble de la Nation dans une démarche commune de sobriété foncière », affirment les sénateurs.

Mais ils reprochent au gouvernement d’avoir multiplié les annonces, sans avoir engagé « aucune évolution législative ni réglementaire de nature à lever les obstacles bien identifiés ». La proposition de loi juge notamment « indispensable » d’avoir une gouvernance partagée du ZAN en renforçant l’association des intercommunalités car le ZAN « impactera l’ensemble des collectivités et de leurs compétences ».

Quatre axes et 25 mesures concrètes

Le texte s’organise autour de quatre axes : favoriser le dialogue territorial et renforcer la gouvernance décentralisée ; accompagner les projets structurants de demain ; mieux prendre en compte les spécificités des territoires ; et prévoir les outils pour faciliter la transition vers le ZAN. Ils s’articulent autour de 25 mesures qui se veulent « concrètes », avec notamment de nouveaux outils pour les collectivités.

Jugeant intenable le calendrier fixé pour la révision en cascade des documents d’urbanisme, en ne permettant pas aux régions de procéder au « nécessaire dialogue avec les Scot, EPCI et communes sur la répartition des efforts de lutte contre l’artificialisation, le texte propose tout d’abord de prolonger d’un an le délai laissé aux élus pour modifier les documents régionaux (Sraddet…) et locaux (Scot, PLU, carte communale). Il passerait ainsi de mars 2023 à mars 2024. Un délai supplémentaire également défendu par l’AMF.

Création de conférences régionales du ZAN

« Les collectivités et leurs représentants demandent un dialogue et un suivi renforcé au niveau de la région », affirme Valérie Létard. Pour mieux les associer à cet échelon, la conférence des Scot serait transformée en « conférence régionale du ZAN », associant plus les communes et les intercommunalités. Elle serait tenue de se réunir au moins une fois par an pour suivre les trajectoires du ZAN, mettre à disposition de la région des avis sur certaines décisions (modification du Sraddet, grands projets, projets mutualisés…) et servir de lieu de dialogue pouvant être saisi par les collectivités.

Un filet de sécurité pour les communes rurales

Pour éviter une simple application comptable du ZAN, les sénateurs prônent l’instauration d’un « plancher » de droits, « au titre duquel aucune commune ne pourra disposer d’une enveloppe inférieure à un hectare à l’issue de la territorialisation ». Objectif : offrir un filet de sécurité aux communes rurales et petites qui auraient consommé moins de deux hectares au cours de la dernière décennie. Ce plafond serait fixé par le Scot ou, pour les territoires hors-Scot, par la région. Il s’appliquerait également aux objectifs fixés par les PLU-I.

De plus, il est proposé de mettre en place, au sein des Scot et des PLU-I, une « part réservée » aux projets d’intérêt territorial. Objectif : abonder de façon mutualisée les enveloppes d’artificialisation des communes porteuses de ces projets, lorsque leurs enveloppes propres ne suffisent pas. Pour les communes en dehors des Scot ou des PLU-I, la part réservée serait mise en œuvre au niveau régional.

Un droit de préemption sur le foncier stratégique

Les collectivités pourraient, si l’État ne leur transmet pas sous six mois les données complètes nécessaires, continuer à utiliser les données locales préexistantes relatives à l’artificialisation ou la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Autre mesure préconisée : la création d’un « sursis à statuer ZAN » pour suspendre la délivrance de permis pour des projets contraires aux objectifs ZAN d’une commune ou d’un EPCI, avant que son document ne soit révisé. De même, un « droit de préemption ZAN » permettrait, dans certains périmètres, de réserver le foncier jugé stratégique.

Un « compte foncier national »

Les grands projets d’envergure nationale et européenne seraient placés dans un « compte foncier national » spécifique, pas imputé aux enveloppes de la région et des collectivités. C’est la région qui déciderait de la qualification des projets, après avis de la conférence régionale du ZAN.

De plus, il serait donné aux communes, EPCI et départements un « droit de proposition » envers la région, pour suggérer des projets à la mutualisation. Là aussi, ces projets seraient soumis à l’avis de la conférence régionale du ZAN afin d’assurer la cohérence des choix.

Les vingt propositions de l’AMF

En complémentarité du texte sénatorial, l’AMF a publié, également le 14 décembre, vingt propositions pour surmonter les difficultés d’application du ZAN, dont certaines peuvent être identiques. En juin dernier, elle a engagé une action devant le Conseil d’Etat pour attaquer deux décrets d’application sur le ZAN, contraires à des dispositions de la loi « Climat » et créant une insécurité juridique pour les collectivités.

David Lisnard, le président de l’AMF, souligne qu’« outre les délais intenables fixés par la loi, le flou juridique autour du ZAN va générer un contentieux important et nous empêcher d’atteindre les objectifs de maîtrise de l’artificialisation des sols. Il faut donc clarifier le dispositif, en évitant toute tutelle d’une collectivité sur une autre. »

Les objectifs recherchés

Dans le détail, les propositions de l’AMF visent à permettre :

-de mesurer l’artificialisation des sols (notamment en confiant aux PLU la classification des espaces verts, des parcs, jardins et friches),

-de planifier la mise en œuvre du ZAN (notamment en révisant les deux décrets du 29 avril 2022, en augmentant d’un an les délais prévus par la loi de révision des Sraddet, des Scot, des PLU et cartes communales, en pérennisant les conférences régionales des Scot ou en élargissant leur composition aux communes et EPCI, en accord avec les associations d’élus),

-d’articuler le ZAN avec les autres objectifs de politiques publiques tels que le développement rural (notamment en autorisant des dérogations dans les ZRR) et la réindustrialisation,

-et de répondre aux besoins d’ingénierie des communes, en majorant la DGD (dotation générale de décentralisation) et en révisant ses critères d’octroi.

Philippe Pottiée-Sperry

© sources : amf.asso.fr – Réf. : BW41525 / Auteur : Philippe Pottiée-Sperry/ 6 Jan 2023